2025-08-06 15:09:29 来源：《民主与法制》周刊2025年第27期近期，中央空管委印发专项措施，提出建设一体化低空空管体系，重点围绕健全低空管理体系、优化空域资源配置、提升运行服务质效、夯实基础支撑能力、强化依法管空用空等方面，向全国空管系统部署加强低空空管工作。低空经济高质量发展离不开场景多元、类型多样的低空飞行活动，更依赖于安全、高效、有序的低空空域管理体系。随着“低空+物流”“低空+文旅”“低空+应急救援”等各类新兴低空业态的蓬勃发展，低空空域将迎来高频次、高密度和高复杂的飞行活动，对低空空域管理体系也提出更高要求。一方面，要突破以固定航路方式划分低空空域和条块分割的刚性管理架构，建立以场景为导向的低空空域精细化分类规则，明确地方政府在低空空域管理中的重要作用。另一方面，要提升数智技术在低空空域管理体系的适用能力，将大数据、人工智能、云计算等数智技术应用于低空空域动态分配、低空气象和环境检测、低空飞行器运行、低空安全监管等。总体而言，需结合低空经济未来发展模式构建法治化、协同化、场景化和数智化的新型低空空域管理体系，助力低空经济规模化运行，推动低空经济高质量发展。2010年8月，国务院和中央军委联合发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，拉开低空空域管理改革序幕。历经十余载发展，低空空域管理改革在顶层设计、法律规制以及试点建设层面成效显著。首先，在顶层设计层面，2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“发展通用航空和低空经济”，标志着低空经济发展提升至国家战略高度，为低空空域管理体系改革注入强大动力。2024年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》，提出“持续推进空管体制改革，深化低空空域管理改革”。值得关注的是，近期中央空管委印发专项措施，专项部署新型低空空域管理体系。其次，在法律规制方面，我国空域管理已形成以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为基础，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《无人机暂行条例》）为核心，《国家空域基础分类方法》等为配套，并辅以规范性文件的法规框架。其中，2023年12月，中国民用航空局发布《国家空域基础分类方法》，首次将空域划分为“A、B、C、D、E、G、W”七类，G、W类空域为低空飞行器适飞空域。同年，国家空管委发布《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，对空域管理模式进行系统性设计，构建起涵盖空域划设、飞行审批、监视监管的全链条规制体系。最后，在改革试点维度，我国自2010年起在北京、兰州、济南、南京等地开展低空空域管理改革，并在低空空域整合、数字化监管、军民航协同机制构建等方面取得显著成效。此外，2024年中央空管委宣布在合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆六个城市开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）商业运营试点，标志着我国低空空域管理体系建设进入新阶段。尽管我国低空空域管理体系建设已取得阶段性成效，但随着低空飞行活动的迅猛发展，空域资源的战略价值和经济价值日益凸显，现行管理体系难以回应低空经济高质量发展的需求。主要体现在以下四个方面：低空空域管理法律体系尚未形成。我国低空空域管理主要依托《民用航空法》《无人机暂行条例》等法律法规中的零散条款，以及民用航空局等有关部门的规章，尚未形成低空空域管理专门法律体系。同时，现行法律规范对eVTOL等新型低空飞行器的适航认证、空域准入、运行规则等缺乏统一规定。此外，面对无人机、eVTOL等智能化飞行器带来的数据和隐私侵权、飞行事故责任认定、地面第三人侵权损害赔偿等新问题，现行法律中侵权归责原则与举证责任的分配规定模糊，导致被侵权人合法权益难以得到有效救济。健全的空域管理法律体系将为低空经济高质量发展筑牢法治屏障，应尽快制定低空空域管理专门法律法规。军地民协同管理机制不够畅通。传统空域管理以军方为主导，民航只负责航路、航线及民用机场区域。而在低空经济领域，低空空域管理则涉及军、地、民三方主体，且地方政府往往是低空空域开发和管理的重要主体。例如，发生在济南市平阴县的国内首例低空经济特许经营权出让案，在该案中，平阴县发改局以9.24亿元天价出让本县30年低空经济经营权的行为引发热议。空域作为自然资源，其所有权由国家所有，空域能否作为特许经营权出让对象？地方政府能否作为低空空域出让主体？当前因低空空域管理权责不明、军地民协同管理机制不畅，引发低空空域只审不批、延迟审批、多方审批等不合理现象，制约低空空域资源释放，导致空域管理效能低下，影响低空经济发展。因此，如何建立畅通的军地民协同管理机制，是创新低空空域管理体系必须解决的重要问题。低空空域资源精细化配置有待加强。我国绝大多数空域受到严格管制，适飞空域总量有限，难以满足爆发式增长的低空飞行需求。一方面体现在我国低空空域分类标准较为宽泛。未能兼顾低空经济高质量发展对空域的特殊需求，尚未形成以低空飞行类型、流量大小等关键因素设立的动态化空域分类规则。另一方面体现在我国低空空域管理同质化明显。对于深圳、广州、上海等经济发达地区，其地理位置优越，飞行需求更高，空域资源长期处于超负荷状态，难以满足低空经济发展增量需求；而对于西藏、青海等经济欠发达地区，其海拔高，气候寒冷，飞行需求相对较低，大量空域资源被闲置，未能有效激活存量资源。如何合理开发和利用低空空域资源，充分发挥空域资源经济效应，成为低空空域管理体系创新亟待回答的难题。低空物理和数字基础设施建设仍显不足。低空经济的数智化特征，要求加强低空空域管理的物理和数字基础设施建设。而当前我国在物理基础设施上，通用机场总体数量与低空经济发展速度失衡，低空通信导航设施覆盖率较低，高探测精度和响应速度的低空监视雷达较为缺乏，低空气象和电磁环境检测基站布局不足。在数字基础设施上，国家低空空域智慧管理平台尚未建立，军民航空管理信息系统联通性较差。低空物理和数字基础设施建设不足，降低低空空域资源利用效能，影响低空飞行安全和效率，不利于低空应用场景创新与拓展，成为制约低空产业规模化发展的突出问题。国内探索。目前，各地围绕低空空域管理体系创新已取得显著成效。湖南省编制全国首个省级低空空域划设方案，确立管制、监视、报告及灵活转换四类低空空域，并规划97条常态化低空目视航线。同时，建成全域覆盖低空监视网，综合运用北斗导航和5G通信技术，建成53个地面监视站。四川省在全国率先成立四川省低空空域协同管理委员会，将空域由军方和民航条块管理转变为军地民三方协同管理，优化空域使用审批流程，积极推动低空飞行场景拓展与创新。重庆提出与周边6省共建“六省一市”跨省份低空飞行联盟，探索构建跨省份飞行协同运行管理模式，划设跨省份低空飞行目视航线，实现跨地区短途运输、通用航空器交付、转场常态化飞行，盘活“六省一市”低空空域资源。深圳设立全国首个低空经济专家委员会，整合政策、法律、技术等领域专家资源，为空域划设、飞行规则制定提供专业决策支持。此外，2025年4月15日，全国首个融合空域运行示范基地在深圳落地，为我国低空空域管理理念和模式创新提供经验借鉴。域外实践。空域管理体系改革已成为全球低空经济竞争的重要抓手，美国、欧盟以及亚洲地区纷纷加快制度创新与技术布局，抢占发展制高点。美国联邦航空管理局（FAA）将空域划分为管制空域（ClassA-E）和非管制空域（ClassG），其中E类和G类空域为低空飞行器飞行空域。建立国家空域系统（NAS），对空域进行统一管理。此外，FAA联合美国国家宇航局开发低空授权和通知能力系统（LAANC），极大提升空域申请和审批效率，为无人机和其他低空飞行器提供智能、高效和融合的管理服务。欧盟委员会、欧洲航空安全局提出建立无人机交通管理系统U-space，并在U-space中将低空空域划分成X、Y、Z共3类空间，实现身份认证、智能空管、分级响应及去中心化服务四大核心功能。在亚洲地区，阿联酋致力于打造全球城市空中交通标杆，投资建设迪拜国际垂直起降机场，启动全球首个飞行出租车项目。此外，阿联酋民航总局计划在2026年完成空中走廊网络规划，制定关于飞行出租车和货运无人机的前瞻性监管框架，确保飞行出租车与货运无人机安全高效运行。未来，我国在创新低空空域管理体系过程中，可适当吸收和借鉴这些国家和地区的经验做法，确立更为灵活的低空空域管理模式，加强城市低空交通管理法规标准建设，依托数智技术，联通低空空域管理各环节要素，提升空域管理效能。创新低空空域管理体系不代表舍弃传统空管制度，而是要破除不适应低空经济发展需求的管理模式与做法。为早日实现低空经济万亿级市场规模的目标，需构建适配低空经济高质量发展的法治化、协同化、场景化和数智化新型空域管理体系。建立健全低空空域管理法规标准体系。一是制定低空空域管理专门法规。空域涉及国家事权，应推动空域管理条例尽快出台，细化空域分类标准和使用规则，明确地方政府的空域管理权限，构建涵盖空域分类管理、低空飞行器适航审定规则、低空经济参与主体权益保障与救济等内容的全链条法律体系。二是完善低空空域管理配套制度。按照急用先行原则，近期可优先制定“低空空域使用审批规则”“eVTOL运行管理规定”等部门规章，弥合飞行计划审批、eVTOL飞行监管等关键事项的制度空白。三是构建低空经济领域标准体系。在标准内容上，建立涵盖低空飞行器适航审定、低空通航机场建设与运行、城市低空交通管理标准等全产业链的技术规范体系。在标准层级上，积极制定国家标准，鼓励企业和团体制定与国标相衔接的民间标准，实现三者间的有机互补。确立中央统筹、地方主导的军地民协同治理模式。首先，中央政府负责领导统筹。中央统筹制定空域分类标准，划定管制区域，领导建立全国军民航协同机制，确保领空安全和航空运输安全。其次，省级政府承担区域协调主体责任。各省人民政府可考虑设立低空空域管理专门机构，组织编制本省低空空域使用规划，制定区域空域管理实施细则，建立与军区、空管局等相关部门的常态化协作机制，统筹省内空域资源有效配置。最后，地级市政府履行低空经济产业发展职能。各地级市人民政府可设立低空经济管理部门，结合本地资源禀赋，打造低空经济示范小镇，拓展与创新低空应用场景，建设起降点、低空雷达、通信导航、飞行器维修检修站等基础设施，管理本地飞行活动，建立与当地军民航单位的日常联络机制。构建场景驱动型的低空空域配置方案。一是实施低空空域精细化分类。首先，建立低空空域功能多维评估体系。从地理环境、空域结构、使用需求等方面对低空空域进行科学评估。其次，实施精准划区管理。根据评估结果将低空空域划分为禁飞区（涉及国防安全和重要敏感设施）、管制区（飞行计划需通过审批）和适飞区（飞行计划随报随批）等不同区块，以适应差异化空域管理规则。最后，构建空域动态调整机制。利用大数据和人工智能等技术对每季度低空空域使用效率、安全指标、经济价值等关键数据进行分析，动态调整和优化空域划设方案。二是打造多维协同、场景适配的差异化航线网络。低空空域管理应兼顾区域地理环境、经济水平和飞行需求，从运行高度（120米以下、120-600米、600-1000米、1000-3000米）、应用场景（物流、空中观光、城市通勤、应急救援等）、运行规则（视距内飞行、超视距飞行、仪表飞行）等多个维度构建差异化航线网络。按照“安全与效率并重”的原则优化航线布局，打造覆盖广、衔接畅的低空交通网络。加强新型低空基础设施建设。一是建设通信导航-监视感知-低空安防-气象检测-数据处理“五位一体”的低空物理基础设施。部署5G/5G-A网络和北斗导航基站，建设包括超远距低空雷达、光电识别跟踪系统等多源融合的监视网络，配置分级分类的低空安防设备，完善低空气象监测站、电磁环境监测点等配套设施，建设低空经济算力服务中心，为低空空域数据、低空飞行数据、低空运营数据等海量数据处理提供算力保障。二是建设数字低空空域-智能航线网络-城市数字孪生-综合管理服务“一网四系统”的低空数字基础设施。构建三维数字空域模型，实现空域资源可视化。研发动态航线规划算法，实时生成最优路径。开发城市数字孪生系统，建立高精度三维城市模型。打造国家和省级层面的低空综合管理服务智能平台，集成低空空域管理、飞行审批、飞行调配、状态监视、实时识别与处置等功能。创新低空空域管理体系，关键在于实现安全与效率的动态平衡。需以法治保障为制度基础、以协同治理为运行机制、以低空应用场景为创新引擎、以低空物理和数字基础设施为物质支撑。通过构建新型低空空域管理体系，实现低空经济既能“管得住”，又能“放得开”目标，为低空经济高质量发展注入持续动能。〔张超汉系西北政法大学中国低空经济法治研究院执行院长、“长安学者”特聘教授；王洋系西北政法大学中国低空经济法治研究院研究人员。本文系陕西高校青年创新团队项目“国际航空安全治理法律问题研究”（24JP190）的阶段性成果。〕Kaiyun官网登录